【以案释法】擅自在森林防火区内农事用火应如何定性

【基本案情】2019年10月24日下午，村民汪某某到本户的“点子山”菜地从事农活，期间，汪某某用随身携带的打火机点燃旁边菜地里的干豆萁，因刮起大风引发走火，并迅速蔓延到上边的荒地。经查，汪某某未经任何部门批准同意，在森林防火期内未经批准擅自在森林防火区内野外用火，造成过火面积19.35亩（非林地），未造成森林火灾。

【处理意见】本案处理中，存在以下两种不同意见：第一种意见认为，汪某某从事农活未经批准野外用火，违反了（森林防火条例》第二十五条之规定，应根据《森林防火条例》第五十条规定，给予林业行政处罚。第二种意见认为，汪某某的行为未造成森林火灾，违反了《治安管理处罚法》第五十条第一款之规定，应以“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”行为论处，由公安部门给予治安管理处罚。林业局采纳了第一种意见。  

【案件评析】第一种意见是正确的。第一，汪某某的行为属违规野外用火。《森林防火条例》第二十五条规定，“森林防火期内，禁止在森林防火区野外用火；因防治病虫鼠害、冻害等特殊情况确需野外用火的，应当经县级人民政府批准，并按照要求采取防火措施，严防失火。”《某县人民政府关于划定森林防火区和森林高风险区的通告》（政通(2019)3号）规定，①某县行政区域内所有林业用地以及距离林业用地边缘水平距离100米范围以内划为森林防火区；②每年10月1日至翌年5月3日为某县森林防火期；③在防火期内，禁止在森林防火区内野外用火。因防治病虫鼠害、冻害等特殊情况和草原行政案件确需野外用火的，应当经县级人民政府批准。④对违规野外用火行为，依据《治安管理处罚法》《森林防火条例》等法律法规予以处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。第二，汪某某的行为不构成“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”。这一规定应具备两个条件：一是采取了拒不执行的方式。这里所说的“拒不执行”是指在紧急状态下，明知人民政府依法发布的决定、命令的内容，而执意不履行其法定义务的行为。一般表现为经劝说、警告或者处罚后仍不履行法定义务的行为。二是拒不执行的人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令中的“紧急状态”是指危及国家和社会正常的法律秩序、对广大人民群众的生命财产安全构成严重危险的、正在发生的或者迫在眉睫的危险事态。只有同时具备上述两个条件，才是该规定所要处罚的行为。根据上述分析，汪某某从事农活野外用火行为，显然不具备上述两个条件，所以不构成“拒不执行人民政府在紧急状态下发布的决定、命令”的条件，故应以“擅自在森林防火区内野外用火”的行为予以林业行政处罚。

【观点概括】在森林防火期内，不经批准擅自在森林防火区内野外用火的行为，应当根据《森林防火条例》第五十条的规定，由林业主管部门对当事人作出林业行政处罚。